（原标题：21专访｜肖金成：皆市圈、城市群的范围并非越大越好）开yun体育网
21世纪经济报说念记者李莎报说念 10月20日至23日，党的二十届四中全会在北京召开，会议将审议《中共中央对于制定国民经济和社会发展第十五个五年筹办的建议》，为畴昔五年中国发展擘划蓝图。
“十四五”技能，我国城市设立和区域发展奏效显赫，2024年底常住东说念主口城镇化率达到67%，意味着有9.4亿东说念主生活在城市和城镇，城市的概括承载才略稳步提高。面前，我国城镇化正从快速增遥远转向舒适发延期，城市发展正从大规模增量推广阶段转向存量提质增效为主的阶段。
畴昔五年致使十年，我国城市和区域发展可能会出现哪些变化？要收拢哪些要点？对此，21世纪经济报说念专访了中国国土经济学会理事长肖金成。肖金成遥远深耕区域发展和地盘改换领域，曾任国度发展和改换委员会国土开导与地区经济酌量所长处、中国城市筹办学会区域筹办和城市经济委员会副主任。从1997年从事专科酌量以来，先后主握了“中国特点的城市化说念路酌量”、“完善区域性中心城市功能酌量”、“优化国土空间开导阵势酌量”等数十项关键酌量课题，为国度宏不雅方案提供了方案依据。
肖金成觉得，鼓励农业退换东说念主口市民化是新式城镇化战术的首要任务，“十五五”技能仍需将其当作要点攻坚内容，鼓励这项职责的中枢并非是贬责户籍问题，而是兑现城市全球服务的无永别供给。
肖金成暗意，皆市圈和城市群的范围并非越大越好，应左证城市之间的酌量和皆市的放射才略来细目。“十五五”技能要要点鼓励已批复皆市圈筹办的落地实施，其中设立区域合作机制尤为进击。在皆市圈和城市群之外，要通过培育区域性中心城市，进一步带动左近县城和小城镇发展。通过皆市圈、城市群与区域性中心城市的优化布局，促进大中小城市和小城镇妥洽发展，形成科学合理的城市体系与国土空间体系。
《21世纪》：我国城镇化正从快速增遥远转向舒适发延期，城市发展正从大规模增量推广阶段转向存量提质增效为主的阶段。新阶段区域妥洽发展的要点是否将有所变化？
肖金成：我觉得区域妥洽发展从根底上讲是一以贯之的。自2000年西部掀开导战术实施起，我国就效率握续松开区域差距，中枢是松开区域间在东说念主均GDP、住户生流水平以及全球服务方面的差距，这些皆是区域妥洽发展的实质内容，不管是“十四五”如故“十五五”，这一中枢目的均无大的改变。
需要指示的是，面前好多东说念主莫得厘清区域妥洽发展的内涵，把统共与区域酌量的事务皆纳入区域妥洽发展的框架，这是面前的一大封锁误区。党的二十大申诉明确提议，要深化实施区域妥洽发展战术、区域关键战术、主体功能区战术和新式城镇化战术，这四大战术是比肩联系，而非相互替代，共同目的是促进区域高质料发展，这既是“十四五”区域发展的基本目的，亦然“十五五”技能区域发展的主要目的。
与区域妥洽发展不同，新式城镇化战术聚焦城乡联系，中枢是城乡东说念主口漫衍变化。城镇化实质是城市和城镇东说念主口增多、农村东说念主口减少的经过，我国自改换绽开以来握续鼓励城镇化战术。而新式城镇化战术的枢纽在于提高城镇化质料，推动农业退换东说念主口市民化，握续改善投入城市和城镇东说念主口的生涯状况，愈加剧视以东说念主为本，这是城镇化的进击变化。主体功能区战术的中枢是调治空间结构和优化空间布局，让适宜发展的区域加速发展，加强对生态明锐地区等不合适发展区域的保护。区域关键战术包括京津冀协同发展、粤港澳大湾区设立、长三角一体化发展、长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质料发展、成渝地区双城经济圈设立等多少区域发展战术，实施这一战术的中枢是推动酌量区域高质料发展，增强其国外竞争力。
《21世纪》：在盘问城镇化问题时，有不雅点觉得，面前东说念主口的流动更多从城乡之间的流动转向城市间的流动，对此你怎么看？
肖金成：城市间东说念主口流动是十分闲居的景色，但这一景色不属于新式城镇化战术界限，而应归类到主体功能区战术。城镇化聚焦农村东说念主口向城市退换这一中枢议题，城市东说念主口向大城市流动或横向流动，是空间结构发生了变化，与城镇化水平无关。在主体功能区战术框架下，合适发展的地区跟着经济和产业发展，会创造大皆服务岗亭，进而引起东说念主的空间结构变化，中等城市的东说念主口向大城市退换，使得部分大城市规模握续扩大，这已成为一种发展趋势。而一些不适宜发展经济的地区，其城市规模可能保握舒适或致使有所松开，这些皆是东说念主口空间结构的法例性变化。
《21世纪》：你刚谈到鼓励农业退换东说念主口市民化，这是新式城镇化的首要任务。面前农业退换东说念主口市民化还靠近哪些瓶颈？畴昔应怎么效率，让农业退换东说念主口着实兑现“融城”而非仅是“进城”？
肖金成：这本质上是城镇化的本贬抑题。我国城镇化水平在不停提高，但城镇化质料不是很高。这主如果因为大皆为城市发展作出孝敬的农业退换东说念主口（简略说农民工），虽遥远在城市职责生活，却未能与城市住户对等享有全球服务、社会福利及相应权力，在子女讲授、社会保障、住房保障等枢纽民生领域仍靠近难题，堕入“进城易、融城难”的场所。这是一个封锁问题，亦然一个权力问题，枢纽在于城市政府要切实履行包袱，疼爱该群体的权力保障，将其纳入中枢治理界限。我国自“十二五”起便握续鼓励农业退换东说念主口市民化，在子女讲授等方面依然得到进击进展，但举座奏效尚未达到预期，该任务于今仍是新式城镇化战术的首要任务，“十五五”技能仍需将其当作要点攻坚内容。
曩昔鼓励农业退换东说念主口市民化存在分解误区，行将户籍搬动与全球服务供给班师绑定，这一模式在实践中存在超过矛盾：部分城市但愿诱导农业退换东说念主口落户，但荒芜一部分东说念主因在这些城市享有的权力有限，不如农村的福利保障，因而不肯迁户；而北京、上海等不错提供优质全球服务的大城市则仍存在较高的落户门槛，让农民工难以兑现落户愿望。
因而我觉得，鼓励农业退换东说念主口市民化的中枢并非是贬责户籍问题，而是兑现城市全球服务的无永别供给。城市政府应主动担责，对在腹地职责生活的农业退换东说念主口，无条目提供与市民同等的全球服务和社会福利，不应以户籍为前提竖立永别化待遇。判断服务对象可依托五险一金交纳情况，因为五险一金自己就包含了养老保障、医疗保障等与全球服务酌量的保障内容。
此外，鉴于面前农业退换东说念主口进城落户意愿不高，应感性看待户籍东说念主口城镇化率，更聚焦于常住东说念主口城镇化率的提高。
《21世纪》：中央城市职责会议明确，促进大中小城市和小城镇妥洽发展。在城镇化下半场，中枢城市与左近中小城市应怎么重构单干配合阵势？怎么破解“中枢虹吸”与“左近塌陷”的矛盾，更好带动区域发展？
肖金成：大城市越来越大成为频年来城市发展的一个趋势。这主如果因为大城市产业结构较合理，全球服务与基础步调水平较高，产业汇注势不可挡，而产业的围聚创造了大皆服务岗亭，带动东说念主口汇注，推动城市规模不停扩大。
大城市在汇注发展经过中产生了虹吸效应，并带来两方面问题。一是大城市自己靠近的发展压力越来越大，发展资本攀升，对城市管制的要求也日益提高。二是虹吸效应也对左近城市酿成冲击，导致左近城市在产业、东说念主口等资源汇注中处于颓势，难以兑现存效发展，形成马太效应，城市间的发展落差握续拉大。推动大城市的虹吸效应向放射效应退换，是亟待贬责的枢纽问题。
党的二十大申诉提议以城市群、皆市圈为依托构建大中小城市妥洽发展阵势。其中枢是幸免大城市过度推广，胁制其与中小城市的发展落差，而筹办设立皆市圈恰是破解这一问题的枢纽旅途。要以交通设立为突破口，碎裂行政分割壁垒，推动中枢城市的交通网罗向左近城市蔓延，打造“轨说念上的皆市圈”。交通体系的完善也有助于改善左近城市的发展条目，为产业退换和东说念主口吸纳创造便利。在此基础上，推动中枢城市产业链条向左近城市蔓延，比如中枢城市要点发展当代服务业和立异型产业，左近城市发展当代制造业，小城市要点发展零部件产业，小城镇发展农居品加工业和旅游业，就不错在皆市圈范围内兑现大中小城市妥洽发展。大城市左近的农村也可布局当代农业、皆市农业、不雅光农业和步调农业等业态，助力农民增收致富。
围绕中枢城市筹办设立皆市圈，需政府与商场协同发力，要突破行政分割，进行体制机制立异，设立区域合作机制。皆市圈发展筹办的落地波及设立主体细目、资金筹措等本质问题，也需要依托区域合作机制来协商贬责。
皆市圈与城市群存在递进联系，城市群由多少个经济酌量密切的皆市圈、城市圈共同组成，但二者的范围皆并非越大越好。皆市圈范围相对较小，以一个中枢城市为中心向外放射，放射半径时常在100至150公里控制，超出这一范围将难以推崇其放射功能。城市群范围虽大于皆市圈，但相通弗成无尽扩大，其前提是里面城市间具备比拟密切的经济酌量。部分地区存在脱离本质端正皆市圈、城市群范围的情况，还有些场地存在与左近城市的经济关联度不高，但仍但愿被纳入城市群范围内的景色，这皆是面前出现的一些分歧理倾向。不管是皆市圈如故城市群，其数目亦然有限的。常住东说念主口300万东说念主以上的城市才是皆市，皆市放射的范围是皆市圈，左证咱们的初步设思，宇宙皆市圈数目推敲在30个控制，城市群至多15个。
皆市圈与城市群之外的区域发展问题也袭击冷落，应通过培育区域性中心城市带动区域发展。区域性中心城市应由空间范围来判断，而非由城市规模和城市行政级别来决定，宇宙可布局一两百个区域性中心城市，进一步放射左近县城和小城镇。通过皆市圈、城市群与区域性中心城市的合理布局，促进大中小城市和小城镇妥洽发展，形成科学合理的城市体系与国土空间体系。
《21世纪》：你对“十五五”推动城市群一体化和皆市圈同城化发展还有哪些建议？
肖金成：“十三五”技能我国筹办了19个城市群，为城市群发展奠定了基础，但数目有点多，范围有点大。城市群筹办的中枢目的是优化空间布局，明确不同城市的功能定位与发展目的，推动大中小城市妥洽发展，同期兑现产业结构优化，幸免恶性竞争，完善交通体系，最终促进区域高质料发展。
2019年国度发改委发布《对于培育发展当代化皆市圈的疏通宗旨》，面前经国度发改委批复的国度级皆市圈筹办依然增至18个，这些筹办吸取了此前城市群筹办范围过大的经历，对皆市圈范围界定更为严格，同期明确提议完善皆市圈交通体系、兑现同城化发展等要求，反响精好意思、奏效初显。
“十五五”技能要要点鼓励已批复皆市圈筹办的落地实施，其中设立健全跨区域合作机制尤为进击。《中共中央 国务院对于推动城市高质料发展的宗旨》明确，深化经济区与行政区限度分离改换。皆市圈和城市群均属于经济区界限，惟有配套完善的体制机制，筹办材干着实落地。以国度发改委批复的首个皆市圈——南京皆市圈为例，其涵盖江苏、安徽两省的多个城市，亟需设立经济区合作机制，以此推动皆市圈内交通设立、产业协同、生态环境保护等要点任务落地。
《21世纪》：你怎么评价“十四五”以来我国地盘轨制改换的奏效？接下来地盘轨制改换需要在哪些中枢法子兑现突破？怎么让地盘身分的流动着实跟上东说念主的流动，兑现“东说念主、地、业”的精确匹配？
肖金成：“十四五”技能，我国地盘轨制改换上前鼓励，在农村地盘“三权分置”（农村地盘统共权、农户承包权和地盘规画权）改换方面，宇宙地盘规画权流转的足足数目很大，这是“十四五”农村地盘轨制改换比拟大的立异和变化。但也存在规画权流转价钱较高的问题，班师推高了地盘规画的资本，对农业汲引带来影响，使得大皆地盘规画权难以流转。
在集体设立用地轨制改换方面，“十四五”技能我国握续鼓励集体规画性设立用地入市试点，从本质来看，东部地区集体规画性设立用地较多，试点成果较好，但中西部地区集体规画性设立用地比拟少，其中不乏面积较小、不连片、距离城市较远的地块，入市难度较大，“十五五”技能要连续深化集体设立用地轨制改换。
屋基地也属于集体设立用地界限，但使用权流转的收尾较多。一方面，屋基地价钱低于城镇国有地盘，如果允许屋基地使用权解放流转，会诱导大皆城市住户下乡购买屋基地建房，农村设立用地不减反增。另一方面，面前存在一个发展悖论：城市东说念主口增多鼓励城市设立用地增长，农村东说念主口不停减少，但农村设立用地却并未相应缩减，不少进城农民仍握有屋基地，这些屋基地时常处于闲置状况，酿成大皆地盘资源销耗。要通过轨制立异破解这一难题，《国度新式城镇化筹办（2014－2020年）》就明确要求，范例鼓励城乡设立用地增减挂钩，面前这一政策还处于试点阶段，我觉得不错在宇宙施行。农民进城有了住房和职责后，不错将农村的屋基地复耕为程序耕地，再由政府给以其一定抵偿并增多城市设立用地目的。另外，要左证城市发展需要提供设立用地，缓解经济发展上风地区城市设立用地病笃问题。
城乡二元地盘轨制改换的突破口，我觉得应该在小城镇。小城镇位于城市和农村之间，是规模比拟小的城市，其地盘性质应当是国有地盘。2023年末，我国有21421个建制镇，意味着有同等数目的小城镇。将小城镇的地盘转为国有，赋予当地住户地盘使用权和房屋产权，这一块就搞活了，农民在隔壁城镇购房居住，城市住户也可到小城镇购房居住，就能将地盘轨制改换往前鼓励一大步，再徐徐向农村地区鼓励。
《21世纪》：预测“十五五”，你觉得在城市和区域发展方面，可能还会有哪些新的改换目的或政策信号？
肖金成：我觉得要区分从“城市之外”和“城市之内”两方面来看待这个问题。
中央城市职责会议提议促进大中小城市和小城镇妥洽发展，这属于“城市之外”，体现了城市间的联系，我前边谈到的皆市圈、城市群，皆在这一界限内。面向“十五五”，在“城市之外”，要设立科学合理的城市体系和国土空间体系，进一步促大中小城市和小城镇妥洽发展。城乡交融也属于“城市之外”，中央城市职责会议提议促进城乡交融发展。带动农村发展是统共城市的包袱，小城镇应成为城乡交融的主体。应把小城镇当作城市筹办管制，完善基础步调设立，发展农居品加工业和服务业，兑现城乡交融，促进乡村振兴。
在“城市之内”，中央城市职责会议提议高质料开展城市更新。稳步鼓励城中村和危旧房改进，加速老旧管线改进升级，更有针对性地提高城市发展质料。曩昔我国城市发展遥远除外延式推广为主，城市高质料发展要转向内涵提高，其中城市更新相配进击，既能改善住户居住条目、贬责基础步调老旧和城市风貌问题，也能扩大破费需求。我觉得“十五五”技能鼓励城市更新要要点作念好两项职责开yun体育网，一所以筹办为引颈，编制城市更新专项筹办；二是破解资金难题，包括资金开首、资金渠说念、资金回收机制等。